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摘要

约旦中医药与针灸监管呈现出法律定位、人员准入、机构合规、产品安全与法律责任并重的特点。本文围绕约旦中医药与针灸的监管架构、从业人员限制、外籍执业准入、医疗机构场地要求、临床应用、惩罚制度及推广挑战进行系统整理，为后续开展国别比较、政策文本分析与国际推广路径研究提供基础材料。

关键词

约旦；中医药；针灸；政策法规；监管体系；国际准入

一、约旦中医药与针灸监管体制与政策演变

约旦哈希姆王国在传统与补充医学（TM/CAM）领域的政策演变经历了一个从无序市场化向高度法制化、制度化过渡的关键阶段。根据世界卫生组织（WHO）的报告，截至2023年，约旦尚未出台针对传统和补充医学的专属国家政策。在这一历史背景下，约旦早期的针灸和中医药应用基本处于自发的、由市场驱动的松散管理状态，缺乏全国统一的从业登记和质量评估体系。

然而，随着约旦将其国家定位转向中东地区的区域性医疗旅游枢纽，约旦政府及卫生部逐步认识到将补充医学——尤其是具有深厚历史与临床基础的中国针灸及相关技术——纳入正规医疗监管体系的紧迫性。为此，约旦卫生部起草并推进了《补充疗法执业规范草案》（Regulations for the Practice of Complementary Therapies），这标志着约旦正式进入对中医药与针灸实施法定监管的新纪元。这一法律框架的建立旨在规范临床行为，确保患者安全，并通过引入现代西方生物医学的合规机制来提高中医药执业的科学性与可信度。

在具体的产品和药剂监管方面，约旦食品药品监督管理局（JFDA）扮演着核心角色。根据现行法律，中药及草药制剂在约旦被归类为非处方药（OTC）进行监管。由于约旦缺乏独立的国家中医药或草药药典，JFDA在法律上直接采用《美国药典》（USP）和世界卫生组织（WHO）的指导单行本作为技术审查的法定依据。所有进口及在约旦市场上销售的中药制剂必须强制通过JFDA的安全和质量认证，并遵循与常规西药相同的良好生产规范（GMP）。

二、约旦针灸从业人员资质限制与学历背景要求

为规避执业风险并保障公共卫生安全，约旦在《补充疗法执业规范草案》中设立了极高的专业准入门槛，严格排除了无医学背景的“纯传统针灸师”在约旦独立执业的可能性。约旦的政策将针灸定位为一种“医疗辅助疗法”，并规定其只能由经过正规医学训练并持有执业医师资格的专业人员实施。

具体而言，约旦卫生部将允许开展针灸临床操作的人员限定在以下两类具有高等医学学历背景的医师群体中：

专科医师通道：仅限持有麻醉与重症监护专科证书、或物理医学与康复医学（PM&R）专科证书的注册医师。

全科医师通道：普通全科医师（GPs）在满足医学学历的基础上，必须在卫生部认可的培训机构完成为期三至六个月的针灸与中国技术系统化、全日制临床培训，并取得由职业与技术技能发展委员会（TVSDC）或官方授权机构颁发的认证证书后方可执业。

此外，所有申请针灸执业许可的医师必须强制持有有效的基本生命支持（BLS）证书。

对于针灸及中国技术的“辅助治疗人员”（Assistant Practitioners），其学历背景要求为必须获得教育部及卫生部认可的针灸或中国技术专业大专及以上学历（修业年限不得少于两年）。此类辅助人员在法律上被严禁独立行医或开设个人诊所，其临床操作必须在持牌执业医师的直接物理监督下进行，且仅能协助进行基本的技术配合。

三、外籍中医师与针灸师执业及市场准入限制

作为典型的保护主义医疗市场，约旦对非本国国籍的中医师和针灸师实施了极为严苛的劳动力市场准入限制和行业壁垒。这些限制不仅体现在从业资格的申请上，也体现在医疗机构的所有权结构中。

所有权与法人限制：根据约旦卫生部的规定，申请设立独立针灸或中国技术诊疗中心的法人及主要出资人，必须是持有约旦国籍的注册医师。外籍中医师或投资商无法直接在约旦拥有或开设独立的针灸诊疗机构。

约旦医学会（JMA）注册壁垒： 任何医师在约旦执业前必须强制加入约旦医学会。对于非约旦籍的阿拉伯医师，其注册资格基于“对等互惠原则”，即申请人所在的母国必须同样向约旦医师开放同等的执业市场。

外籍专科医师审查制：对于非阿拉伯国家的外籍中医师和针灸师，约旦法律规定其必须为“约旦本土极为稀缺且急需的医学专家”，并需获得约旦卫生部长的特别许可。该许可有效期仅为一年，需逐年重新审核，且卫生部长在听取约旦医学会会长的意见后，有权单方面指定外籍专科医师的执业地点和执业范围。

禁止外籍普通全科医师执业：约旦医学会和卫生部目前已明确出台决议，拒绝向非约旦籍的普通全科医师（GPs）发放执业和准入许可，这意味着普通的、非专家级别的外籍针灸执业者已被完全排除在约旦的合法行医大门之外。

四、全球主要国家对中医师与针灸师的外籍及执业准入限制对比

为了给约旦补充医学政策的未来规划提供参考，下表详细对比了约旦与全球其他典型国家或地区对中医师及针灸师的外籍准入政策、学历要求和法律定位：

五、约旦针灸医疗机构设立与场地设施规范

约旦在推动针灸现代化监管的过程中，对相关医疗场所的建筑布局、卫生条件和急救配置设立了严格的硬性指标，以从源头上阻断非正规执业。

空间规划与性别隔离：为了顺约旦本土的宗教文化和隐私习惯，所有新设立的针灸或中国技术诊疗中心在建筑布局上，必须规划完全独立的男、女患者诊疗室和男、女分区等候区。

临床卫生与感染控制：诊疗场所必须配备完备的消毒设施，强制性要求所有针灸操作必须使用一次性无菌针灸针，严禁重复使用任何穿刺器具。场地内需常备消毒液、创伤药剂和医疗污物容器，并配备专用的医疗垃圾存储间。中心必须与具备资质的专业医疗废弃物处置机构签订长期、有效的清运合同，确保针灸锐器及生物废弃物得到安全、无害化销毁。

基础急救与生命监测设备：诊疗室内必须配备标准医疗检查床。同时，为应对可能出现的针刺突发晕厥（晕针）、血压骤降或其他不良反应，中心必须在诊疗区内强制配备电子血压计、基础第一急救箱、氧气设备以及其他基础的生命指征监测和救治仪器。

诊疗信息系统要求：诊疗机构必须建立并运行符合约旦卫生部规范的电子病历信息系统，对每位接诊患者的诊疗方案、进针部位、疗程记录、知情同意等进行无纸化加密归档，确保病历安全与患者隐私。

行业禁区与执业限制：约旦法律明确禁止在物理治疗（Chiro/Physiotherapy）中心、职业病康复诊所或普通医学检验室内直接开设和运营中国技术或针灸治疗项目。此外，此类诊疗中心不得展示或销售任何《药品和药学法》规定仅限药房销售的处方类或管制类草药、药剂。

六、约旦实际实施的针灸病种与医疗机构分布

（一）临床实施针灸的适应症与病种

在约旦目前的临床实践中，针灸及中国疗法的应用已被科学地整合到现代西方医学的诊疗路径中，主要针对以下经过循证医学证实的病症开展临床治疗：

慢性与急性疼痛控制：这是目前约旦针灸临床使用频率最高的领域，包括退行性骨关节炎、慢性腰椎间盘突出症、颈椎病、紧张性头痛和顽固性偏头痛。

神经系统功能康复：特别是脑卒中后遗症（偏瘫、吞咽困难）、面神经麻痹（面瘫）等神经损伤后的运动功能再造和肢体康复。

肿瘤辅助治疗（姑息疗法）：针灸被引入现代癌症治疗流程，用于缓解因恶性肿瘤本身或放化疗带来的顽固性呕吐、神经病理性疼痛以及癌症相关的极度疲劳。

女性更年期综合征管理：约旦临床研究指出，针灸可显著改善更年期女性的潮热、多汗等血管舒缩症状。尤其是针对曾患有乳腺癌、目前正在服用雌激素拮抗剂（如三苯氧胺）而无法接受常规激素替代疗法的女性患者，针灸提供了一种无激素、低风险的非药物替代干预方案。

（二）针灸医疗机构的地理与空间分布

由于缺乏国家公立医疗保险的资金支持，约旦的针灸医疗服务在空间上呈现出高度集中于首都安曼、且以私立高端门诊和专科诊疗中心为主导的分布特征：

私立专科代表机构：典型的机构包括位于安曼Um Uthaina的约旦中医中心（Jordanian Center for Chinese Medicine）、位于安曼Wasfi Al-Tal街的现代中医与针灸中心、综合性中医与现代医学复合诊疗体、以及安曼著名的私立“新生活”医疗中心（New Life Medical Center）、杰拉德中医和物理疗法中心等。

高知名度西医复合诊所：约旦涌现出一批由具备西方正规医学背景、同时获得国际或东方针灸高级学位的医师开设的个人联合诊所，例如前卫生部长、呼吸专科医生Barakat Awajan博士的中医与功能医学联合诊所，以及Fares Kamel Al-Ajlouni医生的中西医结合外科与针灸诊所。

公立医疗机构的缺位：值得注意的是，虽然约旦拥有实力雄厚的公立医疗机构体系（如约旦大学医院、国王阿卜杜拉大学医院以及皇家医疗服务局军队医院），但由于国家层面尚未出台公立医保报销名录，上述大型三级公立医院目前均未设立专门的针灸或中医药科室，这导致公立医疗体系内的普通患者难以享受到针灸服务。

七、约旦公共卫生法下的惩罚与强制执行机制

为重击非法行医、确保《补充疗法执业规范草案》的威慑力，约旦司法和卫生行政部门通过2008年第47号《公共卫生法》及《刑法典》设立了严密的刑事与行政双重惩罚体系：

无证行医的刑事责任：依据《公共卫生法》第62条第（B/2）款之规定，任何未取得卫生部正式颁发的执业许可证、擅自开展包括针灸、中医药及补充治疗在内的医疗操作的行为，均被定性为严重的刑事犯罪。

强制监禁刑罚：违法从业者一经公诉并经和解法院（Court of Conciliation）一审判决，将面临最低不少于三个月、最高可达数年的强制监禁，且通常不予宣告缓刑。

高额罚金与加重处罚：除人身监禁外，法庭还将根据违法所得和患者健康受损情况，并处以单次起步50约旦第纳尔（JOD）的刑事罚金。若属于屡犯、惯犯或造成人身伤害，罚金将依法成倍递增，且《刑法典》中的人身伤害和业务过失致人死亡条款将予以合并适用。

行政关闭与封存：根据第62条第（A）款，在司法诉讼期间，卫生部长或其授权的巡查人员有权下令对涉嫌非法执业的诊所或机构实施即时行政查封，扣押所有医疗器械（如针灸针、监测仪等），直至法院做出最终生效判决。

紧急卫生关停机制：若卫生部在日常巡查中发现合规针灸中心存在可能危及公共健康的安全隐患（如针刺后感染群发、医疗废物违规处置、非法雇佣外籍无证人员等），卫生部长有权行使紧急行政处置权，无需预先发出限期整改通知，即可直接下令无限期部分或全部关停该医疗机构。

八、全球及约旦中医药推广面临的核心挑战

中医药与针灸在约旦乃至全球的推广，虽然迎来了法制化进程的加速，但在宏观政策、科研转化、产业衔接等深层次领域依然面临一系列瓶颈：

国家级顶层设计的缺失：尽管约旦等国更新了局部法规，但由于缺乏全局性的“国家传统与补充医学战略路线图”，中医药在约旦国家医疗卫生保障网络中的边缘化地位未得到根本改变。

“西医一刀切”的行业垄断： 约旦将针灸执业权仅限于西医临床医师，虽然在短期内确保了西医体系下的“绝对安全”，但导致了针灸与传统中医诊断学（如望闻问切、辨证施治）的割裂。缩短至3至6个月的培训无法让西医全科医师真正掌握中医精髓，极易导致针灸技术的退化和“痛点针刺法”的机械化套用。

科研基础设施的空白：约旦国内尚未设立任何一家独立运行的传统医学、补充医学或中药研究机构，临床疗效缺乏本土化的科研数据和循证医学支持。这导致中药制剂长期被排除在国家基本药物目录（EML）之外，无法获得主流医学界的完全认同。

医疗保险给付的缺失：绝大多数中医药、针灸疗法仍处于自费范畴，公共医保与商业医保的缺位大大限制了普通患者的复诊率，使中医药服务难以向中低收入群体辐射，产业规模化发展受阻。

本土教育链条的断裂：约旦所有公立和私立大学均未开设任何中医学、针灸学学士或硕士学位，本土医学人才供给完全依赖海外留学或短期非学历培训，造成高素质中医临床和管理人才的长期匮乏。

九、针对政策空白领域的具体可行性建议

结合约旦目前的政策空白及中东地区的市场特征，为促进中医药与针灸的高质量推广，提出以下具有可操作性的政策建议：

建立双轨制（Dual-Track）准入机制： 建议约旦卫生部在现行“西医医师附加针灸执照”的单一轨道外，开辟第二轨道，即“独立针灸师（L.Ac.）”准入通道。对获得中国或国际正规中医药大学四年制以上针灸或中医专业学士学位、通过国家级统一水平测试、且完成Clean Needle Technique（CNT，洁净针灸技术）课程的外籍和本土专家，授予独立针灸行医许可，以释放专业中医人才的临床效能。

搭建公立高校中医药学科建设联盟：推动约旦大学（University of Jordan）及约旦科技大学（JUST）等高校，与中国一流中医药大学建立校际合作，率先在物理医学与康复学院下开设联合培养的“针灸康复学”硕士或高级临床文凭课程，将短期、无序的社会培训逐步过渡为正规的医学学历教育。

启动“针灸-现代医学”多中心合作科研专项： 由约旦卫生部牵头，联合中国国家中医药管理局，在约旦大学医院或国王阿卜杜拉大学医院等公立三级医院，设立首批“中西医结合联合研究中心” 3。重点围绕脑卒中后遗症康复、癌症放化疗副反应缓解等优势病种开展多中心循证医学临床试验，为中医药争取本土医学界的支持。

推行特定优势病种的单病种医保给付试点：借鉴新西兰ACC医保报销模式，由约旦卫生部与约旦民间商业保险协会合作，选择疗效确切、卫生经济学指标优越的单病种（如顽固性腰椎间盘突出、癌症术后疼痛管理）开展针灸纳入商业医保的限额给付试点，验证其在降低综合医疗成本方面的作用。

设立“学术与技术交流特设执业签证”制度： 针对约旦极度严苛的外籍劳工限制，建议在约旦内政部与卫生部之间建立绿色通道，对由中国官方机构派遣、赴约旦开展教学、示范查房和临床带教的高级中医药专家，免除“对等原则”和“外籍普通医师准入限制”，发放为期1至2年的“学术型特设行医执照”，以高水平师资带动约旦本土补充医学的发展。

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