摘要

纳米比亚中医药与针灸监管体现出传统医学现代化治理与医疗安全管理并重的特点。本文围绕纳米比亚中医药与针灸的监管部门、法律框架、从业人员准入、外籍执业限制、医疗机构与场地要求、临床应用、惩罚制度及推广挑战等方面进行系统整理，梳理其政策运行逻辑与合规重点，并结合国际准入与市场推广问题提出规范化发展思路，为中医药在当地及相关区域的制度化传播提供参考。

关键词

纳米比亚；中医药；针灸；政策法规；监管体系；国际准入

一、引言

在全球补充与替代医学（TCM）整合发展的背景下，纳米比亚在南部非洲地区展现出较为前沿的法制化探索。自1996年中国与纳米比亚签署双边医疗援助协议以来，中医药（尤其是针灸疗法）已在纳米比亚公共卫生体系中生根发芽。经过数十年的发展，中医药在纳米比亚的定位已从最初的外部医疗援助项目，逐步演变为受到国家法律规范、具备明确教育门槛与执业约束的成熟医疗领域。然而，这一监管架构在确立专业地位的同时，也由于深度套用现代西方生物医学的监管逻辑，对中医师及针灸师（特别是外籍从业者）构成了极高的准入与合规壁垒。本报告旨在全面剖析纳米比亚中医药与针灸政策法规现状，并进行跨国对比，进而提出可行性发展对策。

二、监管体系架构与核心权责部门

纳米比亚中医药与针灸的行政与法律监督由多个平行的国家机构共同实施，形成了一个覆盖人员准入、药品审批和医保支付的闭环监管网络体系。

纳米比亚健康专业委员会（HPCNA）是该国医疗行业最高的法定监管平台，根据其废除旧法并于2025年3月20日正式实施的《2024年健康专业法案》（Health Professions Act 16 of 2024）建立。该法案将原有的五个独立专业委员会整合在统一框架下。其中，纳米比亚辅助健康专业委员会（AHPCN）作为HPCNA下属的专业管理板块，具体负责针灸师（Acupuncturists）以及中医师（Chinese Medicine Practitioners）的资格审查、官方登记册维护、继续职业发展（CPD）审查以及职业操守调查。根据新法案的过渡性条款，在旧法《2004年辅助健康专业法案》下制定的中医药与针灸监管条例继续有效。

纳米比亚药品监管局（NMRC）根据《2003年药品及相关物质控制法案》（Medicines and Related Substances Control Act 13 of 2003）设立，主要负责监管中药及中成药等补充药物（Complementary Medicines）的进口、分销、注册及生产质量管理规范（cGMP）合规性审查。中药配方及制剂在纳米比亚不被视为普通食品，而是必须经过NMRC的安全与质量准入许可方可流通。

纳米比亚医疗援助基金协会（NAMAF）作为该国私营医疗保险资金的法定协调与准入机构，于2020年3月正式将中医药与针灸治疗纳入官方医疗报销范畴。通过确立官方诊疗编码与收费标准，NAMAF使私营医保能够对针灸、拔罐等疗法进行费用结算，直接推动了中医药向纳米比亚私立医疗市场的普及。

三、从业人员限制与学历背景要求

纳米比亚法律体系对从事传统中医学与针灸的人员设定了极其严苛的学历与培训标准，并将执业身份细分为“针灸师”与“中医师与针灸师”两个级别，二者对应的学制及专业课程体系有着本质差异。

（一）针灸师的资质要求

针灸师的学历门槛相对较低。根据《针灸师注册最低学习要求条例》，申请人必须持有受AHPCN认可的教育机构颁发的“健康科学大专（针灸学）”（Diploma in Health Sciences: Acupuncture）。该学历必须基于至少两年的全日制教育、授课与临床训练。其课程大纲必须完整包含十门核心科目：针灸学、中医学、应用中医学、推拿或太极、腧穴定位、东方医学、西医解剖学、西医生理学、西医病理学以及临床诊断学。为了防止虚假资质，AHPCN规定，若申请人的大专学历是在纳米比亚境外取得，其毕业院校所在国的官方注册机构也必须认可该学历在当地的独立行医资格。

（二）中医师与针灸师的资质要求

若要获得处方中药、开展全面中医诊疗的“中医师与针灸师”执业身份，则须跨越更高的学术门槛。根据《中医师与针灸师最低学习要求条例》，申请人必须在全日制普通高等院校完成不少于五年的中医学与针灸专业学习，并获得受认可的学位。符合条件的学位类型包括：补充健康科学学士学位联合中医学与针灸补充医学学士学位、传统中医学与针灸荣誉学士学位，或经评估完全等同的其他五年制全日制中医学学位。其教学大纲涵盖基础医学、中医经典与西医临床等24门必修科目，对医学理论和西医临床鉴别诊断能力提出了极高要求。

（三）临床实习规范

在完成五年的全日制学习后，毕业生不能直接进行独立执业，而必须作为注册实习生，在AHPCN批准的医疗教学设施内完成为期12个月的强制性临床实习。实习申请须随附与批准设施签订的实习协议，详细规定在中医内科、针灸骨伤及西医内外科等主流科室的轮转方案。

在实习期间，法规建立了精细化的跟踪惩戒机制：12个月的累计净实习时间必须在首次注册实习之日起的两年内全部完成，否则其实习登记将面临自动注销。实习期间因病假、法定假期或行政中断导致缺勤的，缺勤天数必须在实习期末予以同等顺延，以确保满一年的实质性临床工作时间。如果AHPCN认为培训设施的指导质量下降或未能履行实习协议，有权在听取当事方陈述后撤销该设施的教学资质，且已完成的实习期可被宣告无效。对于在境外已完成同等实习或在法律完备的国家拥有合法独立执业经历的外国申请人，AHPCN在审核相关书面证明后，可以豁免或按比例缩短其实习期。

四、医疗机构设立、执业场地与培训设施规范

在纳米比亚，中医药及针灸的执业场地不仅要接受卫生部门的日常监管，其设立和运行还面临着来自行政、检查及财务的多重约束。

（一）实践执照与场地安全检查

根据《2024年健康专业法案》，任何已登记的从业人员在进行患者诊疗或提供任何医疗服务前，必须持有有效的年度执业执照。HPCNA有权在任何必要的时间，书面授权专业检查员对从业人员的诊所、治疗室及执业场所进行无预警的现场合规性检查。从业者必须在申请注册时签署明示同意书，无条件接受此类对于执业场地的检查，并同意配合针对其技术操守、知识储备和设备卫生的持续绩效评估。此外，根据纳米比亚相关医疗场地法规，提供中成药零售或调配服务的场所还必须向NMRC进行登记，并满足药品存储的温湿度控制等卫生学指标，确保中药制品在分发过程中的物理化学稳定性。

（二）教学与培训设施的审批壁垒

针对希望招收中医学或针灸实习生、提供practical training 场所的机构，法律设定了极高且不退还的财务费用与行政审批门槛。任何拟开展培训的医院或私立诊所，必须向HPCNA Registrar提交专用的申请表，并提交业务注册文件、设施负责人的身份证明、与高等教育理事会（NCHE）的登记记录、详细的临床教学大纲、教学导师的详细履历（CV）以及具体提供临床轮转的病房与场地明细。申请还需支付极其昂贵的法定规费：

由于针灸与中医教学具有强烈的实践性，HPCNA对教学场地的消毒设施、患者隐私屏障、无菌针具存储及医疗废弃物处置有着硬性规范，检查过程往往持续数日，产生了巨额的行政成本。

五、相关领域的惩罚制度与执业合规机制

纳米比亚建立了一套刑事诉讼与行政惩戒并行的惩罚制度，针对无证行医、执业违规、临床不活跃状态以及中药违规流通进行严厉打击。

（一）无证与无照行医的刑事制裁

任何未在HPCNA/AHPCN依法注册、或虽注册但未取得本年度有效行医执照的人员，如果擅自提供针灸诊断、通过物理检查判定病情、开具中药配方、进行针灸施治，或在言行中暗示自己是具备资质的中医师，均属于严重的刑事犯罪。同样地，任何在登记册中被除名、或执照处于暂停、撤销状态期间继续行医的，亦属于犯罪。根据《2024年健康专业法案》第57(b)条的规定，无证行医者将被依法提起刑事诉讼并判处相应的罚金或监禁处罚。

（二）行政停牌与操守惩戒

除刑事处罚外，HPCNA可在通知执照持有人后，直接暂停其行医执照，其行政停牌的理由包括：

未能在30天内向委员会书面申报其执业地址、联系方式等个人注册信息的变更。

拖欠委员会年度维护规费。

未能在规定周期内完成并提交法定数目的继续职业发展（CPD）学分证明。

因涉嫌unprofessional conduct（不专业行为）被提起纪律调查，且初步纪律委员会判定其存在伤害患者的潜在风险。

在纪律调查程序中，如果从业者拒绝配合、提供虚假证据或伪造患者死亡等严重不良事件的记录，将直接面临剥夺终身行医资格的严厉惩罚。

（三）临床不活跃状态的惩罚性合规要求

纳米比亚对长期脱离临床实践的中医师与针灸师制定了惩罚性的合规复牌制度。任何注册从业人员，若在注册后三年内未能在纳米比亚开始积极执业，或在执业期间因任何原因连续中断临床工作达三年及以上，其行医资格将自动失效。

若该人员拟重新执业，必须在预定日期前至少60天向AHPCN提交书面复牌意向书，并必须完全自费完成并通过由委员会指定的临床操作能力考试与职业道德评估。如果评估不合格，申请人每次必须等待至少六个月方可再次申请重考。任何违反该规定、在不活跃期满后未经考试考核擅自恢复行医的人员，一经定罪，将被处以不超过 的罚款，或处以最长12个月的监禁，或两项并罚。

六、临床实施机构及其实际诊疗病种分析

在纳米比亚，中医药（特别是针灸）的临床应用高度集中于首都温得和克，并呈现出公立骨干示范、私立全面渗透、跨学科相互补充的格局。

（一）开设针灸/中医科室的主要机构

卡图图拉州立医院针灸科（Katutura State Hospital Acupuncture Department）： 该科室自1996年起设立，是中纳两国政府医疗合作的核心结晶。作为全纳唯一的公立中医药服务点，该科室由中国浙江省卫健委派出的中国医疗队（目前已延续至第14批）常年负责运营，包含2名中医师和2名专业护士。该科室对所有纳米比亚国民实施免费诊疗，日均门诊量在50至70人次，繁忙时超过100人次。截至2019年，该公立针灸科已累计救治患者18,816例 24，单个医疗队任期内诊疗人次即突破2万。

非洲传统中医诊所（African Traditional Chinese Medicine Clinic）： 该诊所由前中国医疗队志愿医生王鹏于2018年在温得和克创立，属于当地标杆性的私立中医机构。该诊所不仅提供常规针灸，还全面开展拔罐和推拿治疗。截至2026年，该诊所已累积接诊超过2,500名私立医保与自费患者，患者群体广泛辐射至北部的奥沙卡蒂、恩丹瓜以及卡蒂马穆利洛等边远城镇。

萨索罗斯物理治疗与女性健康诊所（Sasoros Physiotherapy & Women's Health Clinic）： 位于温得和克西区，由在英国取得硕士学位的纳米比亚本土物理治疗师莫娜-丽莎·赫塞斯（Mona-Liza Khoeses）开办。该诊所将西医康复、物理因子治疗与针灸疗法紧密结合，在骨关节和产后盆底康复中广泛应用针灸，是针灸在西方主流物理治疗中获得认可的典型代表。

（二）实际诊疗的病种及临床手段

纳米比亚法律界定的针灸师执业范围允许使用脉诊、舌诊、体质辨识、病史采集和按诊等经典中医诊断手段。临床实际施治的手段涵盖针刺、电针、艾灸、拔罐（八罐）、推拿、微针刀、耳穴贴压、割治埋线以及刮痧疗法。

中医药及针灸在当地展现出极佳的临床疗效，主要针对西医常规治疗效果不佳的慢性、神经性及功能性疾患：

七、中医师与针灸师的外籍执业限制：国际对比分析

由于中医药发源于东亚，纳米比亚等非洲国家的中医药服务极度依赖外籍中医师的输入。为了保护本国劳动力市场，同时维持医疗安全防线，纳米比亚及新加坡等国家对外国中医师与针灸师制定了高低不一的行业壁垒。

（一）纳米比亚的外籍执业壁垒

外籍人员在纳米比亚行医，首先必须通过HPCNA强制实行的国外资质“一手源头核实”（Primary-Source Verification）。自2016年起，所有毕业于纳米比亚以外院校的外国医师，必须通过美方的MyIntealth/EPIC平台建立档案，将毕业证、成绩单和执业证直接发送至校方进行源头核实。在核实报告递交至HPCNA前，其行医申请不予受理。

其次，外籍人员必须通过纳米比亚学历资格局（NQA）的等级重估，并提供最近5年内工作过的所有国家注册局出具的、120天内开具的“无不良记录证明”（Letter of Good Standing）。

在语言方面，非英语母语者必须通过昂贵的职业英语测试（OET）。

在移民法层面，内政部要求雇主证明已在本地媒体公开招聘且无本地人可胜任，同时外籍中医师必须提交详细的“本地员工技能转移与培训计划”方可获批工作许可。

此外，法律对非本地公民收取显著偏高的惩罚性规费：例如，非公民的执业登记申请规费为，比本国公民高出50% 33；实习生登记费则为。

（二）新加坡的外籍执业壁垒

相比之下，新加坡对中医师外籍执业的监管呈现出高度集权与名校导向的特征。新加坡中医师管理委员会（TCMPB）根据《中医师注册法令》实施监管。外籍人员若要在新加坡注册为中医师，其学历资格必须属于TCMPB指定的极其狭窄的白名单。对于外国学历，管委会仅承认中国大陆八所顶尖中医药大学（北京、成都、广州、黑龙江、南京、山东、上海、天津中医药大学）的五年制全日制中医学士学位。

即使持有上述认可学位，外籍毕业生还必须在新加坡本地认可的中医教学机构完成至少一年的临床实习（包含至少403小时的结构化临床实训）。

此后，外籍人员必须参加并通过高难度的“新加坡中医师统一注册考试”（STRE或Modified-STRE）。

在执业类型上，新加坡外籍从业者最初仅能获得“条件性注册”（Conditional Registration）。在此期间，他们必须受雇于指定的中医机构，且必须接受一名在本地拥有至少15年临床经验、获管委会批准的“主管中医师”的1对1贴身临床指导与监督。该主管医师在同一时期被禁止监督第二名条件性注册人员。只有在条件性执业期满且考评优秀后，方可申请完整注册。

八、推广与应用中面临的主要问题与挑战

中医药与针灸在纳米比亚的进一步推广，正遭遇深层次的政策性瓶颈与法律制度性障碍，这些挑战在一定程度上削弱了其作为低成本、高效率补充医疗手段的优势。

（一）本地专业教育缺位导致的劳动力断层

纳米比亚高等教育系统长期偏重传统西方生物医学，在辅助与替代医学教育领域的投资仅占整体学术资源的10%以下。全国没有任何一所大学或专科学校开设中医学、针灸学或补充医学的正规学位课程。

由于缺乏本地人才培养机制，中医药在公立医疗机构的覆盖完全依赖于中国政府派遣的短期援助医疗队。这种“外部输血”的模式不仅无法在纳米比亚建立本土的中医药专家梯队，还极易受到两国地缘政治、外事派遣周期以及工作许可审批迟延的干扰，导致公共针灸服务面临中断的风险。

（二）严苛的外籍准入制度拉高执业成本

HPCNA 推行的 EPIC 证书源头核实机制、NQA 等级评定以及 OET 英语测试，虽然保障了医疗安全，但也无形中大幅拉长了优秀外籍中医师的引进周期，通常需要耗费数月甚至一年以上。

加之纳米比亚移民局实行的劳动力市场稀缺性测试（Labor Market Testing），雇主需要提供繁杂的无本地人应聘证明，并承诺复杂的本国员工培训计划。这种高昂的时间与经济成本，严重阻碍了私立中医药诊所引进境外高水平中医专家，使得私立中医服务规模难以实现产业化扩张。

（三）传统中药注册机制的制度性“真空”

纳米比亚药品监管局（NMRC）在 complementary medicines（补充药物）的监管上，很大程度上照搬了南非的药物控制模板，将中草药制剂视为普通的合成小分子化学药进行逻辑监管。由于复方中药成分极其复杂，多靶点协同作用的机制无法契合西药单一活性成分（Active Pharmaceutical Ingredient）的鉴定标准。

NMRC 要求提供详尽的稳定性研究、重金属与农残检测报告，甚至要求外籍药企在国内通过昂贵的 cGMP 现场检查。这导致绝大部分在中国已经安全临床应用数百年的中药配方颗粒及中成药，在纳米比亚无法获得合法的药品注册证。

从业者不得不依靠行政手续极繁琐、且每次仅限6个月、限制产品公开广告宣传的 Section 27 同情性进口许可来获取基本药物，这极大限制了中医“药治”手段的施展。

（四）立法转换期的行政滞后

《2024年健康专业法案》虽然于2025年3月20日颁布实施 5，但在立法转换期间，MoHSS 尚未完全出台配套的、针对中医和针灸领域的详细实施细则。

由于新旧法律交替产生行政摩擦，AHPCN 在评估诸如临床心理学、工业心理学以及中医学等交叉、特色学科时，常因缺乏最新的部颁条例而导致外国毕业生注册申请处于无限期搁置状态，严重阻碍了新型诊疗技术和科研项目的落地。

九、针对政策空白领域的具体可行性政策建议

为打破上述政策阻碍，弥补监管空白，建议纳米比亚政府和中医药推广主体采取以下系统性的政策干预措施：

（一）推动双边联合办学，构建本土中医药大专教育体系

纳米比亚大学（UNAM）等本土高校应与中国高水平中医药大学开展双边学术合作。

建议由中方援助教学设备与师资，在UNAM 设立两年制“针灸学健康科学大专”及五年制“中医学与针灸学士学位”课程。该专业应提前通过 AHPCN 的评估与审批，确保毕业生可以直接在本地获得注册资格。

通过将中医药纳入纳米比亚国民高等教育体系，可以将“外来援助”转化为“本土造血”，从根本上消除对外国医师的绝对依赖。

（二）设立基于传统医学特征的“绿色通道”中药注册法案

纳米比亚卫生部应协调NMRC，参考非盟模型法（African Union Model Law）以及世界卫生组织（WHO）传统医学发展规划，为中药配方建立一套区别于西药的、独立的“传统与补充药物注册目录管理办法”。

该办法应允许对于在中国已进入国家药典、具备长期临床安全应用历史的中药产品，免除部分一期、二期临床试验报告，转而采用“基于历史安全文献与来源国上市许可”的简化审批程序。

同时，允许符合中国药典GMP 标准的厂商直接在纳米比亚免检备案，从而彻底解决中草药在纳米比亚的合法化与可及性问题。

（三）完善过渡立法，精简外籍紧缺中医人才签证审批

针对《2024年健康专业法案》实施初期的法律盲区，MoHSS 应立即颁布针对中医药及针灸专业技术人员的专项行政条例，明确定期评估的标准与流程。

同时，鉴于本地中医学术人才极度匮乏的现状，纳米比亚内政部应将“中医师与针灸师”列入国家“稀缺技能与紧缺人才清单”（Critical Skills List）。

对于获得HPCNA 临时执照、并愿意在公立医院或经批准的教学机构进行12个月临床实习教学的外籍中医专家，免除繁琐的本地劳动力市场招聘测试，实行绿色通道签证审批，以吸引全球优质中医人才落地纳米比亚。

（四）标准化NAMAF 医保编码，提高私立中医服务可及性

纳米比亚卫生部应引导NAMAF 与中医药行业协会紧密配合，对中医药诊疗行为进行细化分类，统一规范电针、温针灸、耳穴疗法、小针刀及复方中药调配的医保结算编码与价格指导上限。

通过推动全纳所有主流私营医疗援助基金（Medical Aid Funds）将上述编码全额纳入基础大病及慢性病保障目录，可以使中医药服务不再局限于高收入阶层，也能够分流公立医院卡图图拉针灸科的就诊压力，保障普通民众的健康权益。

（五）制定并颁布国家级“中西医结合双向转诊指南”

卫生部应组织公共卫生专家与中国医疗队联合起草《纳米比亚中西医临床联合诊疗与双向转诊指南》。

在脑卒中后遗症偏瘫、化疗后周围神经病变、顽固性慢性关节痛等针灸优势病种中，明确规定西医全科医生和专科医生向中医师/针灸师转诊的临床指征与合作模式。

通过在国家临床路径（Clinical Pathways）中确立中医药的辅助与治疗地位，能够系统性消除本地主流西医界对中医针灸的认知误区，真正实现纳米比亚卫生体系的多元化与包容性协同发展。

以上信息来源于网络，最终以官方机构发布为准。